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陈锋:清代财政制度创新与近代财政体制发端

陈锋

2017年08月08日16:33    来源:光明日报    手机看新闻
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探讨清代财政制度的创新以及不同时期的财政体制变化,有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济的多面相关系。

财政是国家治理的基础和重要支柱。唐代财政改革家杨炎称:“财赋者,邦国大本,而生人之喉命,天下治乱、重轻系焉。”宋代学者苏辙称:“财者,为国之命而万事之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之。”探讨清代财政制度的创新以及不同时期的财政体制变化,有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济的多面相关系。

一、清代前期的传统财政模式沿袭、变迁与创新

清朝财政在总体上沿袭明代之制,同时又经过了不断的制度创新和完善,最终形成了具有自身鲜明特点的财政体制。

所谓“清承明制”,只是一种大致的说法。总体上沿袭前代并不断完善财政管理体制,中央由户部及各“清吏司”衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事务,地方上则有布政使司衙门主管一省的财政,下至各道府州县,也有相应的财政管理职能。而更多的事例,则是表面看来沿袭明代之制,事实上情况复杂,多有变化。如清初田赋的征收原则是所谓的“万历则例”,它本身是一个非常模糊的概念。笔者注意到,顺治四年的两次上谕,与此前不同,明确申明“俱照前朝万历四十八年则例征收”。因此,有理由相信,顺治四年之前遵循的万历则例是“模糊”的,没有指明具体的年份,但有一点是清楚的,是时所谓的“万历则例”剔除了万历晚期的有关加征。顺治四年之后的“万历则例”,则已十分明确,按万历四十八年的标准征收,已包括“辽饷”(九厘银)在内。这一方面与顺治初年“轻徭薄赋”政策的颁布与变化联系在一起;另一方面,也是田赋征收“定额化”的起始。

明清时期,实物财政向货币财政的演变,也非常明显。清前期不但最终确定了以货币为统一的财政核算单位,为统一的国家财政奠定了基础,而且最终确立了以银两为主体的财政收入和支出体制。不唯如此,明后期虽然银、钱并用,但银、钱的比值关系混乱。清初则明确规定了银一两兑钱千文的比值,使“银、钱兼权”的货币体系得以确立。按照清廷的规定,各铸钱局生产的铜钱,主要以兵饷、官俸搭放的形式按不同比例进入流通领域。银、钱的搭放标准,尽管因时因地有所不同,但这些规定毕竟是划时代的。

在制度创新方面,清代前期的一些财政改革也值得充分注意。特别是雍正朝的财政改革,地位突出。雍正朝改革的重点之一是摊丁入地,将赋税征收的对象由“税人”转向“税地”,废除了数千年来“有身即有役,有役即有赋”的赋税原则,简化税则,减轻无地少地农民的负担,放松了人口控制。一般认为,摊丁入地是明代一条鞭法的继续和深化,事实上在清初赋役整顿的基础上实行的摊丁入地,是一个全新的变革,可以看作是传统社会赋役制度变革的终结。

雍正朝改革的重点之二是耗羡归公和实行养廉银制度。在明清时代,耗羡事实上包括了本色粮米征收中的雀耗、鼠耗以及折色银两中的火耗。清初耗羡征收的苛重,一方面当然是官员贪婪、吏治腐败的反映,另一方面也有其具体的原因,主要是在官员低薪制的背景下弥补俸禄不足,以及在地方库银挪用的背景下弥补财政的亏空。从康熙后期起,就有臣僚上疏讨论将耗羡的私征改为公派。晚年的康熙不愿意承担这个责任,宣称“加派之名,朕岂受乎”。从这一点上来说,雍正帝的耗羡归公改革,确实需要一些胆识。实行耗羡归公,在财政上的关键之点是:此前,耗羡征收“皆系州县入己”,“官取之,官主之,不入于司农之会计”;此后,将耗羡归于政府的正式财政收入,然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银、公费银等,以弥补官员正俸的不足、办公经费的不足和地方财政的亏空。所以,耗羡归公的改革和养廉银制度的实行,是一体化的连带性的改革,其意义不单纯是税收的规范、支出的规范、财政的规范,对俸禄制度的完善和吏治的整肃,也起到了十分重要的作用。

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(责编:张淑燕、周斌)

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